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UM CONTINENTE ABANDONADO

Decadência dramática dos Estados africanos

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Quatro golpes de Estado, em apenas um ano, voltam a expor os limites de uma "democratização" que gerou pluripartidarismo e alguma liberdade de imprensa, mas não admite alternância no poder

Jean-Pierre Olivier de Sardan - (12/02/2000)

A destituição do presidente Henri Konan Bédié pelos militares da Costa do Marfim lembra, mais uma vez, que um golpe de Estado é geralmente conseqüência, certamente lamentável, de graves obstáculos institucionais, de impasses políticos, da ilegitimidade dos dirigentes, do fracasso de processos de sucessão, da falência das elites, e, mais intensamente, de uma má administração e de um serviço público arruinado. Todos estes fenômenos são particularmente acentuados em países onde, recentemente, aconteceram golpes de Estado (Nigéria, Serra Leoa, Camarões, e Costa do Marfim, somente em 1999), mas estão presentes também, em grande escala, no conjunto de países oficialmente "democráticos".

A situação é muito mais grave do que imaginamos, uma vez que a encenação diplomática e as invenções jurídicas ou institucionais tendem a minimizar o fenômeno: os sistemas políticos e administrativos dos países africanos são totalmente incapazes de funcionarem com o mínimo de eficiência, transparência, justiça e eqüidade que se espera de um serviço público.

A crise é, antes de mais nada, institucional: a "democratização" gerou o pluripartidarismo e uma certa liberdade de imprensa, mas não o princípio fundamental de alternância do poder. O Benin é hoje o único exemplo, admirável, de sucessão verdadeira através das urnas. Uma vez no poder, um presidente (às vezes um antigo ditador vagamente convertido, às vezes um respeitável "democrata" festejado pela sociedade internacional) não pretende, de maneira alguma, perdê-lo nas urnas. Suas tropas farão o necessário para mantê-lo. A fraude eleitoral é grosseiramente praticada na maior parte do país — antes, durante ou depois das eleições. Cada apuração realizada nestas condições, ao invés de reforçar a legitimidade da democracia, consolida a ilegitimidade dos governantes, difamando a própria democracia.

Mas o problema não é apenas eleitoral. O pluripartidarismo não gerou — que pena! — nos responsáveis que estão no poder, em primeiro lugar, nem nas oposições desunidas e em crise permanente, a aceitação mínima das regras compartilhadas do jogo. A estratégia do braço de ferro é a regra. Toda crise política torna-se uma crise do sistema de governo. Podemos até mesmo dizer que a única mudança entre o pluripartidarismo atual e o antigo sistema de partido único, é que existem hoje, em cada país vários partidos que se comportam como um único partido. Não há código algum, mesmo tácito e reduzido ao essencial, de boa conduta política..

Todos os golpes parecem ser permitidos. Virar a casaca, fazer intrigas e passar a perna são atitudes corriqueiras. As manobras de Henri Konan Bédié para eliminar a candidatura de Alassane Quattara, na Costa do Marfim, ilustram bem esta situação e, certamente, contribuíram para sua destituição. Não é, como acreditam os crédulos idealistas, de falta de experiência política que sofre a África, mas sim, de um excesso de estratégias políticas. O conflito permanente das ambições se dá à custa das idéias.

A imprensa é um bom indicador desta penúria. A grande conquista das recentes democratizações é a liberdade de imprensa escrita, que permitiu o surgimento de várias obras literárias. Mas esta imprensa não é, com raras exceções, nem de investigação, nem de opinião e reflexão. É uma imprensa de boatos, de denúncia, de difamação (do poder contra a oposição, da oposição contra o poder, e de todos contra todos), onde o homem político sempre paga um jornalista para atacar seu adversário. Quanto às televisões, estão sempre às ordens, enquanto os telejornais praticam um servilismo constrangedor. Tudo isto não deixa espaço para um verdadeiro debate sobre a gestão dos negócios públicos. Assistimos a uma crise de governo. A incapacidade da maioria dos homens que estão no poder de sair do sistema de ganhos fáceis, a continuidade de saques de recursos do Estado pelos detentores de altos cargos, a precedência dada sistematicamente aos "favores", "recomendações" e "proteções" em todos os escalões do serviço público são traços comuns à maioria dos orgãos de Estado africanos.

Privatização e dívida pública

A postura dos partidos de oposição não é fundamentalmente diferente. Longe de implantar um programa de "administração alternativa", eles dão à opinião pública a impressão lamentável de que sua principal preocupação é perseguir o adversário, conquistar seu lugar e enriquecer. A rivalidade entre os partidos gira em torno de plataformas eleitorais baseadas em deploráveis propostas de reforma. Com certeza as margens de manobra econômicas são frágeis: o ajuste estrutural foi imposto, assim como a privatização das empresas públicas. Além do mais, o peso da dívida, o custo da matéria prima e a dependência dos investidores são impedimentos consideráveis.

Porém, existem importantes veios não explorados (fiscais, sociais ou políticos) que permitiriam melhorar o governo. Como fazer para parar com as várias evasões fiscais, para restaurar o mínimo de integridade à função pública, para que os funcionários recebam regularmente seus salários e se dediquem a seu trabalho, para acabar com as chantagens sobre os usuários, para assegurar um serviço de saúde de qualidade mínima e acessível aos indigentes, para restabelecer um pouco da confiança no Estado? Apesar dos textos moralizadores do Banco Mundial ou da União Européia, as "democracias" dos anos 90 pouco fizeram de melhor em comparação às ditaduras anteriores.

As elites africanas no poder há 40 anos fracassaram no âmbito moral. Todas as imposições ocidentais em nada ajudarão e serão até mesmo contraproducentes se homens e mulheres "reformadores" não se levantarem na África. Eles existem, mas não os vemos nem os ouvimos na cena pública. E, contudo, quantos executivos e intelectuais africanos brilhantes, competentes e honestos foram, após quarenta anos, deixados de lado. Alguns consolando-se na bebida, outros reaproveitados pelas mais frágeis das organizações internacionais, deixando, enojados, seu país aos arrivistas e aos especuladores.

Os países ocidentais têm sua parte de responsabilidade, e a crise é, também, de colaboração. Sabemos que as piores torpezas das elites no poder, depois da independência, foram amavelmente avaliadas pelos dois campos, dentro do contexto da guerra-fria. Que nos anos 70, marcados pela expansão econômica, foram concedidas facilidades de crédito delirantes, ao mesmo tempo em que a África tornava-se um cemitério de elefantes brancos de todos os tipos, dos quais inúmeras empresas do Norte aproveitaram bastante. Que o ajuste estrutural, imposto a contragolpe no fim dos anos 80, desenvolveu-se no âmbito da contabilidade e não no da boa administração. O afastamento crescente dos países ocidentais agravou os efeitos combinados, já brutais, da crise e dos ajustes estruturais.

O papel duvidoso das ONGs

Tomemos o exemplo da França, sempre denunciada pelos aspectos mais arcaicos de sua política (nostalgia neocolonial e outras manobras petrolíferas). O mais grave já não é mais isto. Reside na incapacidade dos serviços oficiais (se bem que a França é o principal arrendatário na maior parte dos países francófonos da África) em elaborar e colocar em prática uma outra política de cooperação, proporcional à crise dos estados africanos. O golpe de Estado na Costa do Marfim, em dezembro de 1999, revelou isso. Da mesma forma, entre os dirigentes políticos africanos, a falta de idéias reina soberana. As conseqüências da incapacidade da alta cúpula franco-africana de "La Baula" (1990) são interpretadas, simplesmente, como vagas pressões junto aos ditadores célebres, para lhes emprestar um verniz democrático. Nenhuma estratégia importante de apoio à uma melhor administração foi colocada em prática.

Estas crises escondem os fenômenos mais diversos. Um círculo vicioso foi colocado em movimento nos anos 80. À medida que os Estados africanos revelavam suas fragilidades, os sócios capitalistas, com pouca disposição para subvencionar os serviços administrativos ou as técnicas nacionais onde já haviam dado prova de sua incopetência, deram impulso a um sistema novo. Cada "projeto" de desenvolvimento, bilateral ou multilateral, transformava-se numa pequena ilha de burocracia funcional, bem equipada, com a vigilância externa bem próxima, num oceano de administração local incapaz, miserável e abandonada à deriva. Alguns têm seus 4X4 tinindo de novos e escritótios climatizados; outros imploram por seus pagamentos sob ventidadores quebrados.

O remédio, então, piorou consideravelmente a situação do doente. Os serviços do Estado, cada vez menos equipados e mais incapazes, perderam até as aparências de legitimidade e as formas externas de autoridade, frente a "projetos" — quer sejam os grandiosos do Banco Mundial, ou as mais variadas propostas das Organizações Não Governamentais (ONGs) —, distribuindo, generosamente, subvenções, créditos, salários, indenizações diárias e vantagens. Quanto mais dinheiro tinham os projetos, menos tinha o Estado.

O sistema de projetos acabou desembocando numa série de entraves administrativos controlados pelos investidores, que daí em diante assumem tranqüila, e insolentemente, uma seqüência incompleta e desordenada de partes de funções do Estado. Obrigações que este, à beira da bancarrota, é cada vez mais incapaz de cumprir: educação, saúde, exploração florestal, energia hidráulica, distribuição de terras, etc. O Estado não pode conter o fenômeno nem controlá-lo. Numa época de dramática escassez, todo "projeto" é um bom negócio. "A cavalo dado, não se olham os dentes"

Os funcionários locais são "designados" para projetos beneficentes com salários 3 a 4 vezes superiores aos de seu antigo cargo público. As organizações internacionais, as ONG, e os órgãos de cooperação presentes nos países africanos também mantêm o mesmo nível de contratação. Já os executivos empregados pelo setor privado, ou os consultores e as empresas de estudos nacionais (mercado atualmente promissor), têm salários e honorários ainda superiores.

Uma cultura de corrupção

Ainda não dimensionamos a perda de executivos instruídos e competentes (sem falar na debandada de cérebros para o estrangeiro) que este descontrole — inevitável — provocou no serviço público. Entendemos o absurdo de toda a argumentação macro-econômica que tomará como base de cálculo os níveis oficiais de salários do Estado? É isto, entretanto, que continuam a fazer os economistas do Fundo Monetário Internacional (FMI) e outros investidores. Os salários dos executivos competentes que estão fora da administração se "globalizam" e não correspondem mais aos salários oficiais internos. Aqueles que, por falta de algo melhor, permanecem, não se sentem mais obrigados a nada perante patrões tão mercenários.

Certamente, a produtividade dos serviços públicos é muito frágil, e os funcionários quase sempre numerosos, ao mesmo tempo que, tragicamente ausentes em algumas áreas. Mas as políticas de ajuste estrutural passam à margem do problema, uma vez que pregam a diminuição significativa da massa salarial através da manutenção de cargos e salários de uma parte dos agentes do governo, e da demissão, voluntária ou não, de outra parte. É, ao contrário, por meio de uma elevação significativa dos salários dos funcionários que uma administração eficaz poderá se reequilibrar. Na situação atual, ou os servidores fogem do serviço público, ou ficam para tirar proveito: é do valor desprezível dos salários "oficiais" dos funcionários que a corrupção tira a sua legitimidade.

As formas africanas de corrupção são caracterizadas por sua visibilidade e generalização (na Europa, a corrupção é mais disfarçada e ligada a certos setores de atividade). As empresas ocidentais contribuíram enormemente para o desenvolvimento de fenômenos de corrupção na África. Com certeza, a "grande corrupção" praticada nos altos escalões do Estado não tem nada a ver com esta "pequena corrupção" de policiais, funcionários públicos, enfermeiros, aduaneiros, perfeitamente familiar ao mais comum dos mortais. Mas, acima de tudo, o fenômeno tornou-se, na quase totalidade dos países africanos, um elemento de rotina do funcionamento dos orgãos administrativos, do topo à base. Os únicos serviços confiáveis prestados pelos funcionários aos usuários são, agora, a titulo privado (favores ou corrupção). Aliás, desenvolveu-se uma astúcia popular no assunto, que é, de alguma maneira, indispensável à sobrevivência no meio pós-colonial.

Ainda que generalizada, a corrupção é paradoxalmente condenada. As críticas à seu respeito são temas de todas as conversas, tanto públicas como privadas, em todos os níveis da sociedade, e pontuaram todas as etapas políticas depois da independência. Mas esta denúncia não desemboca quase nunca nos procedimentos legais, e periódicas campanhas de luta, aqui ou acolá, são apenas fogo de palha. Na realidade, quanto mais o fenômeno se desenvolve, mais a corrupção se instala nos costumes sociais e fica mais difícil voltar para trás. Sua amplitude gerou uma espécie de "cultura da corrupção" que tende a eternizá-la.

A crise foi agravada pela busca obsessiva por dinheiro que afeta as sociedades africanas contemporâneas de cima a baixo. A situação econômica, com a diminuição dos recursos disponíveis, é uma das causas evidentes. Mas não é a única. O aumento dos preços das cerimônias de família (casamentos e batizados nas culturas mulçumanas, e funerais em outras) e de outras festas sociais (Natal, Festa do Carneiro, etc.) é um verdadeiro problema social, criando uma mecânica infernal que todos lamentam, mas que ninguém consegue parar (agora, o aspecto financeiro das cerimônias precisa ser bastante considerado).

Redes de clientelismo

A organização clientelista também participa desta super-capitalização: toda pessoa com acesso aos recursos (comerciante, funcionário promovido ou em missão, coordenador político, etc.) é necessariamente o a redistribuir uma parcela, não apenas para sua familía, mas também para seus vários dependentes. A própria democracia eleitoral gira em torno deste mecanismo, uma vez que os votos são sistematicamente comprados em toda a África e que os partidos são obrigados a conduzir suas campanhas distribuindo dinheiro.

Além do mais, as relações interpessoais habituais simulam continuamente um modelo monetário. É sempre preciso colocar a mão no bolso quando se encontra parentes e amigos. Esta "monetarização" das formas simples de sociabilidade acontece sob forte pressão social e obriga a uma busca permanente de "riqueza". Esta procura é traduzida pelo contraste gritante entre a miséria dos salários e a pressão capitalista permanente. Ela tornou-se a principal atividade de todo funcionário apto a partir em missão, para um colóquio, estudos, e é a origem de várias disfunções administrativas. A diária não é apenas uma maneira privilegiada de completar o fim do mês. Aquele que dela se beneficia deve também redistribuir uma grande parte.

Por outro lado, a troca, a prestação de serviços entre administração e usuário, acontece por meio de um sistema de relações pessoais particularmente desenvolvido e exigente. A rede de sociabilidade na África, em particular nas cidades, extrapola amplamente o limite da família, que é, porém, bastante amplo, e onde as pressões e solicitações não se deixam esquecer. As relações de camaradagem, de vizinhança, de "ascensão", trabalho, partidos, igreja, associações proporcionam um capital de relações sociais, que implica numa obrigação moral de assistência mútua. O grupo com o qual temos obrigações e para o qual podemos pedir ajuda é, então, consideravelmente grande.

O sistema transforma-se numa "troca generalizada" de "favores", que têm a aparência de "privilégio". Nas administrações africanas contemporâneas, a onipresença do "serviço pessoal prestado" tornou-se simultaneamente uma exigência funcional (é a condição para a eficiência de qualquer solicitação administrativa) e uma exigência normativa (é a base de toda sociabilidade). Isto vale igualmente para as promoções e nomeações. Na administração estatal, o favor não é simplesmente a graxa que faz funcionar melhor os rolamentos burocráticos: ele tornou-se um meio de regulamentação central. Intervenções e pressões de todos os tipos deixam claro por que as sanções administrativas são raras.

Os protagonistas públicos enfrentam a frágil capacidade do Estado em elaborar regras do jogo que sejam aceitas e respeitadas por todos. Paralelamente, vêem-se confrontados com o desenvolvimento de normas "não oficiais". O sistema de regras oficiais está ausente ou não é pertinente ao território social, abrindo, assim, espaço não à anomia mas às "regras de fato", mais ou menos concorrentes. O resultado é uma espécie de esquizofrenia de muitos protagonistas públicos. Eles navegam, de um lado, entre as regras oficiais não aplicadas ou não aplicáveis, mas que ao menos são consideradas como referências nas relações com o estrangeiro e os "investidores" e, de outro lado, as diversificadas regras oficiosas.

Além disso, as normas — oficiais ou oficiosas — são muito instáveis, porosas e não cristalizadas. Logo, admitem uma grande margem de negociação, em todos os níveis, tanto doméstico quanto comunitário e nas relações com o poder público. Vem daí a importância dos "agentes" e intermediários nas sociedades africanas contemporâneas.

A relação entre regras e valores múltiplos não é, evidentemente, um fenômeno exclusivamente africano. Mas as sociedades pós-coloniais do continente negro caracterizam-se por uma pluralidade particularmente grande de normas. São traços e conseqüências da história recente do continente: à imensa diversidade de situações pré-coloniais, somou-se o sistema jurídico, administrativo e político nos ritmos específicos da colonização, seguida por um Estado pós-colonial modelado em parte por referências ocidentais e em parte por referências soviéticas e que, durante 40 anos, conheceu sucessivamente partidos únicos, regimes militares e assembléias nacionais.

Atualmente, as incalculáveis desorganizações do Estado africano e de suas administrações são, igualmente, novas conseqüências da pluralidade de normas. A incapacidade do Estado em impulsionar, controlar, prever, distribuir, reter, é incontestável no âmbito local — nível pouco conhecido pelos especialistas que circulam pela África — e esta incapacidade deixa o campo livre a outros modelos, informais e múltiplos, de organização.

O setor da saúde é o exemplo típico desta ruína. Somente os privilegiados têm proteção social e acesso a um mínimo de assistência de qualidade. A grande maioria da população tem acesso apenas ao atendimento pago e de má qualidade. A corrupção e o favoritismo determinam as relações com os profissionais da área médica. Consultórios particulares e comércio ilegal de medicamentos prosperam, enquanto o serviço de saúde pública está na mais profunda miséria. O quadro da educação, cada dia mais decadente, do primário ao superior, não se encontra em melhor situação. Muito menos a Justiça, desacreditada por sua venalidade e submissão às ordens do poder. Nenhuma das funções básicas de um governo são realmente exercidas na África. Nenhum dos serviços que um Estado deve prestar a seus cidadãos lhes é minimamente garantido.

Reabilitar as administrações

As reformas radicais necessárias só podem acontecer a partir da conspiração de executivos reformadores, de países africanos e de instituições de cooperação do Norte. Será, por exemplo, possível a negociação entre investidores e países africanos ameaçados pela bancarrota dos "pactos nacionais de reforma", nos quais a ajuda para o pagamento da dívida interna (sempre esquecida em detrimento da dívida externa, mesmo sendo muito mais desestabilizadora), assim como a instalação de serviços decentes serão provenientes da adoção de medidas enérgicas de reabilitação das administrações (como a instauração de verdadeiros concursos de ingresso ou de obtenção de bolsas de estudos; a declaração dos bens de certos dirigentes, antes e depois de assumirem suas funções; o livre acesso ao registro de impostos etc.)?

Igualmente, não poderíamos elaborar, de maneira complementar, "pactos setoriais de produtividade e anti-corrupção", que serão assinados em cada departamento por funcionários voluntários; pactos que combinem benefícios no trabalho e signifcativos aumentos para os que os respeitarem? Não poderíamos, também, favorecer ou apoiar a criação de associações dos usuários do serviço público, o surgimento de movimentos laicos anti-corrupção, o livre acesso destas associações e movimentos à televisão pública?

Os milhões de mortos que, após um quinzena de anos, são a conseqüência, em última análise, da deterioração do Estado nos países atormentados pelas guerras civis, assim como a intensidade das nuvens que se acumulam sobre os países ainda em paz, deveriam provocar estas reformas.

Traduzido por Telma Baliello




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