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IMIGRANTES / TENDÊNCIAS

Mas por que emigram?

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Com a globalização, seria possível continuar pensando a imigração como se fosse uma dinâmica independente de outros setores, como se seu "tratamento" ainda dependesse exclusivamente de uma soberania nacional unilateral?

Saskia Sassen - (18/11/2000)

Agora, que a globalização econômica transformou profundamente os Estados e o sistema interestatal, seria possível continuar pensando a imigração como se fosse uma dinâmica independente de outros setores, como se seu "tratamento" ainda dependesse exclusivamente de uma soberania nacional unilateral? Seria possível, ao refletir sobre as migrações internacionais, continuar nos furtando a uma indagação sobre as transformações decisivas que afetaram o Estado — tanto no plano doméstico como nas relações internacionais?

Na Europa ocidental, na América do Norte e no Japão prevalece a idéia de uma crise de controle das imigrações. Ora, essa idéia impede que se trave um debate sereno. A questão importante, na realidade, não é a eficiência do controle dos Estados sobre suas fronteiras, cujo caráter necessariamente imperfeito conhecemos, e sim a natureza desse controle. Como se integram as políticas migratórias no novo mercado mundial, com sua integração econômica, seus acordos internacionais sobre direitos humanos, com a extensão de diversos direitos sociais e políticos aos imigrantes residentes, com a multiplicação dos atores políticos etc.?

Os principais atores

Se o Estado-nação dispõe ainda do poder de escrever o texto de uma política de imigração, suas distintas obrigações internacionais fazem com que sua política de imigração, no sentido convencional da expressão, só perifericamente afete as realidades migratórias. Antes de evocar uma eventual crise de controle, é necessário analisar as crescentes pressões externas que os Estados aceitaram e que determinam suas políticas migratórias tanto quanto, senão mais do que suas ações sobre as fronteiras e sobre os indivíduos.

Pois as migrações internacionais não representam fenômenos autônomos. Entre os principais atores dessas migrações, embora raramente identificados como tal, salientemos:

Interação dos setores políticos

Por que as reflexões das autoridades políticas sobre migrações internacionais parecem mais limitadas do que em outros domínios? Quando se trata de avaliar as conseqüências econômicas das transformações do comércio e da política internacionais, os peritos e as políticas levam em consideração os efeitos de cada decisão nos diversos setores e buscam um certo compromisso entre esses diferentes aspectos. Mas a imigração nunca é considerada como um desses domínios: é tratada isoladamente dos outros grandes setores de ação política, como se fosse possível pensá-la de modo autônomo.

Esta cegueira explica a inadequação das políticas postas em prática com relação aos seus objetivos — estejamos ou não de acordo com estes. Os participantes do debate sobre a imigração não teriam a ganhar se reconhecessem a existência de tais interações entre os diversos setores políticos e se as integrassem em suas reflexões e cálculos?

Opção de sobrevivência

Quando comecei a escrever sobre o assunto, em 1988, esse tipo de idéia não era concebível, nem como tema de debate. A partir de 1992, a discussão em torno do Alena (Acordo de Livre Comércio para a América do Norte, também conhecido pela sigla Nafta) começou a introduzir avaliações dos efeitos da imigração, particularmente a dos mexicanos para os Estados Unidos. Num relatório de pesquisa inovador, publicado em 1990 pela Secretaria de Imigração do Ministério do Trabalho norte-americano, aparece um dos primeiros reconhecimentos formais do impacto exercido pelas atividades exteriores dos Estados Unidos na constituição dos fluxos migratórios. Ainda que pareçam secundários, esses dois casos representam uma brecha importante nos muros de autonomia construídos ao redor da política de imigração.

É seguramente mais complicado compreender esse impacto do que ver na imigração uma simples conseqüência da pobreza, o resultado de uma escolha individual dos imigrantes. É importante ligar os fatos migratórios às políticas suscetíveis de os terem provocado. Tudo indica que é a partir das escolhas dos países altamente desenvolvidos, importadores de mão-de-obra, que se constroem os elos entre países de emigração e países de imigração; e que se criam nesses países, e no exterior, as condições que fazem da emigração uma das opções de sobrevivência das populações.

Desestabilizando economias

Em primeiro lugar, o desenvolvimento do agrobusiness norte-americano e a globalização do mercado de produtos agrícolas levam muitos países emergentes a desenvolver uma agricultura em grande escala para a exportação. Esta reduz as possibilidades de sobrevivência dos pequenos proprietários que se tornam assalariados nas grandes propriedades e se deslocam freqüentemente de uma para outra. Uma vez engajados nas migrações regionais (eventualmente sazonais) para trabalhar, esses empregados tornam-se candidatos perfeitos à emigração internacional.

Da mesma forma, quando as empresas ocidentais instalaram manufaturas e montadoras nos países de mais baixos salários, o recrutamento de trabalhadores locais contribuiu para desestabilizar as economias camponesas tradicionais, onde as jovens mulheres exerciam um papel essencial na produção. Os homens, então, foram atrás das mulheres, primeiro para a cidade, e depois, alguns, para o exterior. Com que destino? O trabalho nessas empresas ocidentais implica em contatos com países de onde vêm os capitais, o que reduz a distância subjetiva entre o trabalhador estrangeiro e tais países. Em outras palavras: se posso colher aqui os frutos para os lares norte-americanos, se posso montar aqui os componentes de um aparelho eletrodoméstico, também o posso fazer nos Estados Unidos!

Nem invasões, nem espontaneidade

Além disso, e particularmente nas manufaturas, a empresa forma os operários não só para as tarefas exigidas, mas também para um comportamento "adaptado" ao local de trabalho. Ao fazer isso, a empresa habitua os trabalhadores e os prepara para trabalharem "no Ocidente". Como vimos, especialmente no México, Haiti e República Dominicana, esses são os trabalhadores que formam a maioria dos grandes batalhões de futuros emigrados...

A pesquisa de campo das causas da emigração tende a provar que os fluxos se inscrevem no tempo e no espaço, e que dependem muito das políticas desenvolvidas em outros setores. Inúmeros estudos universitários no mundo inteiro atestam: não se trata nem de invasões em massa nem de movimentos espontâneos da pobreza em direção à riqueza. A história nos ensina que, na Europa, onde as distâncias de viagem não são tão grandes, onde falta controle, e mesmo que as condições variassem muito de um país para o outro, poucas pessoas deixavam suas regiões mais pobres para habitar em outras mais ricas. [1]

Os "esquecidos" do Direito

O sentimento de crise, portanto, não parece se justificar. E, se os Estados exercem menos controle do que gostariam, é porque a imigração obedece a outras dinâmicas. Comporta, através do tempo, e em todo o mundo, fluxos altamente determinados, regulados e equilibrados por mecanismos específicos. Tais movimentos de população duram um certo tempo — freqüentemente não mais que 20 anos — antes de cessarem. E há mais movimento de retorno do que se costuma pensar: lembremo-nos dos intelectuais e engenheiros judeus soviéticos que voltaram de Israel para a Rússia, ou dos mexicanos que voltaram para seu país depois dos programas de regularização, uma vez que seus "papéis" lhes permitiam enfim circular livremente entre os dois países. Diversas pesquisas de campo comprovam: a maioria das pessoas não desejava emigrar para um país estrangeiro, e muitos dos que o tiveram que fazer seriam antes migrantes eventuais do que imigrantes permanentes, se tivessem liberdade para isso...

Além da globalização da economia, uma outra grande transformação das relações internacionais contrabalança o poder dos Estados em matéria de controle da imigração: o poder crescente dos dispositivos jurídicos ligados aos direitos humanos, no contexto dos Estados ou de convenções internacionais. De repente se transformam em sujeitos os "esquecidos" do direito internacional: povos emergentes, migrantes e refugiados, mulheres. Este novo estatuto pode provocar muitas tensões entre os diversos setores de um mesmo Estado. Nos países altamente desenvolvidos, por exemplo, o poder judiciário vê-se investido de um papel estratégico quando defende os direitos dos imigrantes, dos refugiados e dos que pedem asilo contra as decisões do poder executivo. [2]

Novo campo de ação cívica

A expansão do direito administrativo e a judiciarização da vida política implicam também num abandono do estatismo em cada país. Em matéria de imigração, tanto na Europa Ocidental como nos Estados Unidos, cada vez mais se recorre aos tribunais para contestar decisões tomadas pelos legisladores. O fortalecimento da autoridade da polícia na regulação da imigração — que não se enquadra muito bem na defesa dos direitos individuais e da sociedade civil, tão importantes nesses países — não escapará à contestação jurídica. Ao confinar sua política migratória unicamente à dimensão policial, o Estado vê multiplicarem-se as disputas mais do que se afirmarem suas capacidades de regulação dos fluxos.

A globalização da economia e o regime internacional de direitos humanos, por exemplo, modificaram o terreno em que se travam as relações entre Estados. E contribuíram para a formação ou para o fortalecimento de um novo campo de ação cívica, que vai do mundo do business ao das organizações não governamentais (ONGs) internacionais. A imigração confirma cada vez mais estes novos mundos, adaptando-se, de certa maneira, entre eles, e escapando, por sua vez (pelo menos parcialmente) ao controle do Estado soberano.

Transpondo fronteiras

É claro que o próprio Estado contribuiu para a realização da nova ordem econômica mundial. O capitalismo mundial impôs suas pretensões aos Estados nacionais, que reagiram, produzindo novas formas de legalidade. Foi necessário que inventassem uma nova geografia econômica, tanto em termos de práticas dos interventores coletivos, como de infraestrutura indispensável e de trabalho estatal para produzir ou legitimar novos regimes legais.

Um número crescente de mecanismos transpõe as fronteiras até se tornar transnacional, embora os governos tentem, cada vez com dificuldade maior, tratar os grandes problemas unilateralmente. Isso não implica no fim dos Estados nacionais, mas no fato de que mudaram "a exclusividade e a finalidade de suas competências": [3] são mais raros os campos em que a autoridade e a legitimidade do Estado podem funcionar de modo a excluir outros atores. Paralelamente, o sistema interestatal, em seu senso estrito, se vê superado pela institucionalização crescente de sistemas de poder que não são mais centrados no Estado — especialmente no que se refere às finanças e aos negócios mundiais. [4]

Espaços econômicos transnacionais

Se por um lado, tudo leva à multilateralidade, por outro, o tratamento dos problemas da imigração permanece unilateral. Tal contradição é superada pelo crescimento de facto (mais que de juris) da bilateralidade e da multilateralidade na gestão de certos aspectos específicos das migrações internacionais. É o caso da Europa ocidental, onde a construção da união econômica impôs aos governos abordagens supranacionais em todos os domínios. Seja qual for a agitação retórica sobre o exercício unilateral do poder de regulação nacional, são inúmeras as provas do recurso à ação multilateral: negociações entre a União Européia e os países da Europa central, transformados em barreiras para exilados políticos; [5] medidas destinadas a impedir o acesso de imigrantes clandestinos à Europa central, interditando-lhes o acesso aos países da União...

Fenômeno único em seu gênero, a construção européia ilustra a dificuldade em combinar os diferentes regimes que definem, por um lado a circulação dos capitais, e por outro, a dos imigrantes. A definição e a realização de uma política comum evidenciaram o imperativo que representa, para toda política de imigração, levar em conta a internacionalização rápida da economia. Um estudo das etapas dessa construção permite precisar o momento em que os Estados tiveram de confrontar suas contradições — e resolvê-las, na medida do possível. [6] Quanto mais se formalizam os espaços econômicos transnacionais, mais problemático se torna o presente quadro da política de imigração [7] — especialmente nos países altamente desenvolvidos, onde se choca com o crescimento da integração econômica mundial.

Imigrantes "temporários"

E esta contorna, quando necessário, as restrições à liberdade de circulação impostas pela primeira. Certos componentes da soberania do Estado-nação se vêem transferidos para entidades supranacionais, das quais as mais importantes são a União Européia e a Organização Mundial do Comércio (OMC). Uma boa parte dos instrumentos intelectuais de que dispunham os governos, e que lhes permitia controlar suas populações e seus territórios, encontra-se agora nas mãos de instituições não-estatais. É o que mostram os regimes privatizados transnacionais que regem o comércio trans-fronteiras, bem como a prioridade crescente da lógica do mercado financeiro mundial sobre as políticas econômicas nacionais.

Os novos regimes especiais para a circulação da mão-de-obra de serviços, obtidos no contexto do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT) e do Acordo de Livre-Comércio Norte-Americano (Alena), foram desligados de qualquer noção de migração, ainda que, de fato, incluam migrações de trabalho temporárias. Um e outro pretendem incentivar a mobilidade, sob a tutela de entidades supranacionais independentes dos governos, tais como a OMC. [8] Podem-se ver aqui os elementos de uma privatização de certos aspectos da regulamentação do trabalho trans-fronteiras.

A imigração que interessa

Na realidade, esses dois importantes acordos internacionais sancionam mais uma vez a privatização do que é administrável e lucrativo. Referem-se, efetivamente, aos únicos componentes da política de imigração que se caracterizem por:

Ou seja: os governos se arriscam a ter nas mãos apenas a gestão dos elementos "com problemas" e de "baixo valor agregado" da imigração: pobres; trabalhadores não qualificados, de baixos salários; refugiados; famílias dependentes e, no caso de trabalhadores qualificados, os que podem gerar tensões de natureza política. Essa seleção entre imigrantes trabalhadores terá uma grande influência sobre o que de agora em diante se vai catalogar na categoria de "imigrantes". E é fácil imaginar as implicações políticas dessa redução das imigrações a seu setor mais difícil.

Traduzido por Patrícia Burrowes.



[1] Ler Guests and Aliens, ed. The New Press, Nova York, 1999.

[2] Ou seja: o Estado não é mais o único local da soberania (e da normatização que a acompanha), nem tampouco o sujeito exclusivo do direito internacional. Outros atores — organizações não governamentais, minorias, organizações supranacionais etc. — emergem como sujeitos do direito internacional e como atores das relações internacionais. Cf. Losing Control, ed. Columbia University Press, Nova York, 1996.

[3] Ler, de James Roseneau, Along the Domestic-Foreign Frontier. Exploring Governance in a Troubled World, ed. Cambridge University Press, Nova York, 1997.

[4] Ler, de Yves Dezalay e Bryant Garth, Dealing in Virtue. International Commercial Arbitration and the Construction of a Transnational Legal Order, ed. The University of Chicago Press, Chicago, 1996.

[5] Leia Jelle van Buuren, "Quand l’Union européenne s’entoure d’un cordon sanitaire", Le Monde Diplomatique, janeiro de 1999.

[6] Ler, de James Hollyfield, Immigrants, Markets, and States, ed. Harvard University Press, Cambridge, 1992.

[7] Ler, de Demetrios G. Papademetriou et Kimberly A. Hamilton, Converging Paths to Restriction: French, Italian and British Responses to Immigration, ed. Carnegie Endowment for International Peace, International Migration Policy Program, Washington, DC, 1996.

[8] O Alena baseia-se em diversos pareceres de peritos para tomar decisões econômicas que deveriam ser responsabilidade, segundo algumas pessoas, de representantes eleitos. Este fenômeno traduz uma transferência do poder do governo para o setor privado.


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