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Na ausência de um projeto europeu alternativo, as posições se cristalizam: alguns, como os Verdes, defendem uma “federação”; outros, como os alemães, são favoráveis a uma “Constituição” européia, transformando a União num Estado...
- (01/09/2001)
De uma ponta à outra do tabuleiro político europeu, todos reconhecem que a cúpula de Nice de dezembro de 2000 fracassou em reformar com credibilidade as instituições da União1 . Essa transformação se impôs, no entanto, com a adesão de novos países, prevista, no mais tardar, para 20042.
O fracasso de Nice era inevitável, considerando as contradições políticas e sociais a que está presa a construção européia. Porém, na perspectiva da conferência intergovernamental, convocada para 2004, os Quinze3 preferem esconder-se num emaranhado (“Federação”, “federação de Estados-nações”, “Constituição” etc.), ao invés de resolver as contradições de uma Europa que, em vários aspectos, já é federal: um federalismo jurídico e econômico – sem base democrática, orientado para a construção de um grande mercado liberal – e não um federalismo político, baseado no sufrágio universal.
Essa situação se explica pela combinação de dois fatores.
Primeiro fator: concebida segundo o chamado método da engrenagem, a construção européia é um compromisso em constante evolução, mas num único sentido, entre a preservação das soberanias nacionais e a transcendências das mesmas em favor de instituições superiores, dotadas de competências essencialmente econômicas. Com essa finalidade, a Comunidade pode impor regras jurídicas superiores às regras nacionais, inclusive a lei. Além do mais, é previsto que essas regras sejam gradativamente adotadas pela maioria qualificada de ministros, e não mais pela unanimidade (o que significa, portanto, que um país pode ser coagido a aplicar o texto ao qual ele se opusera). Desde a entrada em vigor do Decreto Único (1987), por exemplo, a maioria das propostas envolvendo o mercado interno é aprovada dessa forma. Finalmente, a Corte de Justiça das Comunidades Européias (CJCE), por meio de uma jurisprudência militante, e a Comissão Européia, dotada da iniciativa legislativa e de poderes próprios em matéria de concorrência, irão maximizar os efeitos integradores do sistema4 .
Segundo fator: o objetivo essencial dos tratados de Roma, que criaram a Comunidade Econômica Européia (CEE), foi a concretização de um grande mercado. Em nenhum momento, qualquer dos países – que passaram de seis para 15 – colocou em dúvida essa opção. Durante a década de 80, eles até a confirmaram na sua versão mais liberal. Aos poucos, esse objetivo se tornou seu mínimo denominador comum; fora isso, suas discordâncias políticas são consideráveis. Se, por um lado, aceitam a extensão do voto por maioria qualificada aos setores que envolvem o mercado único, por exemplo, por outro lado, mantêm o voto por unanimidade sobre outros assuntos, que um ou vários deles consideram sensíveis, como o sistema fiscal e uma parte significativa das questões sociais... A unanimidade torna-se, de fato, necessária, para desistir da unanimidade! Este procedimento, aliás, é a regra para os segundo e terceiro “pilares”: a cooperação judiciária e policial e a política externa e de segurança comum. Com o euro e a criação do Banco Central independente, os Quinze impuseram o federalismo técnico-econômico sem construir uma contrapartida democrática.
Atualmente, o bloqueio é total. Na ausência de um projeto europeu alternativo, as posições se cristalizam. Na opinião de alguns, é preciso derrubar a “trava” da unanimidade e construir uma federação (os Verdes europeus, os governos da Alemanha, da Bélgica). “O interesse nacional é o interesse do capital”, diz, por exemplo, Alain Lipietz5 . Para outros, diante dos efeitos sociais desastrosos do livre comércio, a unanimidade tornou-se a única trincheira contra a mercantilização total, na medida em que ela mantém a possibilidade dos movimentos sociais pressionarem os governos. Outros, finalmente, e em primeiro lugar a Grã-Bretanha, estão radiantes de ver a construção européia limitar-se ao grande mercado. Nos três casos, a questão essencial jamais se coloca: a Europa, para fazer o quê? Ora, só um acordo sobre o projeto permitiria resolver os problemas do funcionamento (unanimidade ou maioria qualificada, papel da Comissão Européia etc.).
Por não quererem abordar francamente esse tema, vários chefes de Estado e de governo – tais como o chanceler alemão Gerhard Schröder, o presidente francês Jacques Chirac, o primeiro-ministro Lionel Jospin, o primeiro-ministro belga Guy Verhofstadt – propõem a adoção de uma Constituição européia. Porém, existem Constituições boas e ruins, como existem tratados bons e ruins. Um instrumento jurídico não resolve por si só um problema de fundo. Na verdade, a escolha de uma Constituição não se resume a um debate de ordem meramente técnica. Pois, em direito, uma Constituição é o que distingue um Estado de uma organização internacional, baseada num tratado. Propor a redação de uma Constituição européia significa, portanto, propor transformar a União num Estado. Uma Constituição significaria, conseqüentemente, uma mudança radical de perspectiva que pressuporia a identificação de uma soberania popular européia com um “querer-viver juntos”.
Para os dirigentes alemães, os europeus já se encontram nesse estágio de integração e, de qualquer forma, a globalização não lhes deixa opções. Mesmo reconhecendo – num sussurro – a importância dos sentimentos nacionais, consideram que estes podem ser superados. O sociólogo Jürgen Habermas, de Frankfurt, reforça essa posição ao enunciar, a partir de um exemplo alemão, que um “patriotismo constitucional” pode cimentar uma comunidade humana, ainda que constituída por identidades diferentes. O ex-presidente da Comissão Européia, Jacques Delors, não se convence: “Afastei-me dos federalistas”, diz ele, “porque nunca acreditei no desaparecimento das nações. A globalização implica que a nação esteja presente6 .” Aliás, na ausência de um “sentimento popular europeu”, de um espaço público europeu, de um povo europeu, que instância seria suficientemente legítima para elaborar uma Constituição?
A clarificação do sistema institucional implica que seja resolvido um conflito de legitimidades: onde fica a representação democrática na União Européia? Nos governos nacionais e seus parlamentos, ou nas instituições européias e, principalmente, no parlamento de Strasbourg? Para os dirigentes alemães, coerentes com sua análise dos sentimentos nacionais, a legitimidade democrática reside nitidamente no Parlamento Europeu, cujos poderes devem ser ampliados. O chanceler Gerhard Schröder propõe, por exemplo, transformar o Conselho de Ministros em uma segunda Câmara, com a Comissão Européia tornando-se o executivo “forte”.
Já para os dirigentes franceses, os executivos, como expressão da soberania, podem representar legitimamente os povos: “No meu país”, explicou Hubert Védrine, ministro francês das Relações Exteriores, “não consideramos que os governos não sejam democráticos7 .” E em seu projeto, o primeiro-ministro Lionel Jospin confere um papel fundamental às instituições que representam os países. Porém, sua fórmula de “federação de Estados-nações” não faz qualquer sentido, pois associa dois conceitos opostos, duas formas de patriotismo que se excluem uma à outra. Seria uma fraqueza política, diante de um “europeísmo” novamente unívoco e que proibiria que fôssemos europeu se não retomássemos o vocabulário federalista? Entretanto, a perspectiva “federal” divide profundamente os países membros e suscita a maior suspeita por parte dos países candidatos que, em sua maioria, conquistaram recentemente a soberania política.
Portanto, seria através de uma nova Declaração e de um novo Tratado – e não, de uma Constituição – que a União deveria ser refundada. A Declaração deveria ter por objetivos, por um lado centralizar novamente o projeto europeu em algumas grandes linhas políticas (leia, nesta edição, “Por um projeto popular coletivo”, de Bernard Cassen), e por outro, especificar os princípios básicos que regem as relações entre a União e os países: a subsidiaridade, a proporcionalidade de ações européias com relação ao objetivo escolhido, a cooperação leal entre os países... Esses princípios essenciais são esclarecidos um a um pela CJCE, quando esse deveria ser o papel de uma instância política eleita por sufrágio universal. A Declaração hierarquizaria os objetivos da União fazendo, por exemplo, da coesão econômica e social, do pleno emprego, ou do meio ambiente, objetivos além do livre comércio e da livre concorrência. Essa hierarquia não só condicionaria as políticas européias, mas também os decretos da CJCE. A Declaração seria preparada por um Congresso da Europa, reunindo parlamentares nacionais.
O novo Tratado seria uma versão sintética de todos os tratados anteriores; teria, em particular, o papel de reafirmar as grandes políticas comuns e definir um sistema institucional que os sucessivos compromissos tornaram confuso (cerca de vinte procedimentos de decisão, conflitos de textos...). O Tratado e a Declaração deveriam ser adotados por plebiscito por cada país.
A União pode democratizar-se sem passar por um hipotético federalismo político. Um princípio europeu de separação de poderes, que tirasse o sistema da confusão instaurada, pode ser elaborado no âmbito dos tratados. Seria o caso, no essencial, de definir com clareza cada função legislativa e cada função executiva. O Conselho de Ministros poderia ser o principal legislador. Seria o eixo diretor, perante uma assembléia representando os parlamentos nacionais. A Comissão Européia, de plena posse das competências de execução das “leis”, continuaria sendo responsável, perante o Parlamento Europeu, que deveria abandonar sua timidez – que explica uma solidariedade, de fato, entre instâncias supranacionais – em utilizar esse mecanismo.
As “cooperações fortalecidas”, confirmadas pelo tratado de Nice, não devem ser um novo fator de diluição e de desestabilização de uma União refundada. Elas permitem a um certo número de países (oito, no mínimo) prosseguir juntos sobre um tema específico. O Parlamento Europeu deveria pronunciar-se a respeito de cada projeto, em nome do interesse geral e, se preciso, recusá-los. Além disso, contrariamente à restrição imposta em Nice pela Grã-Bretanha, o sistema deve poder ser ampliado às questões militares, de modo a sair da submissão à Otan e do protetorado, de facto, dos Estados-Unidos.
Além disso, nenhuma nova adesão deverá ocorrer antes que as reformas institucionais, que acompanham a nova Declaração, tenham sido realizadas. Em Nice, os Quinze, numa aceleração irresponsável do processo, anunciaram que as adesões aconteceriam de qualquer maneira8 . Pelo contrário, uma moratória deve ser pronunciada até que a União tenha consolidado suas bases. Além das adesões, outras soluções devem ser propostas (confederação pan-européia, por exemplo).
Finalmente, deve ser incentivado em cada país o debate público sobre a política européia dos governos e os controles parlamentares fortalecidos. À imagem do Folketin dinamarquês, que pode dar um mandato imperativo e específico ao seu governo sobre ações legislativas comunitárias.
O consenso ideológico e a renúncia aos Estados fazem pairar pesadas ameaças sobre a construção européia. Qualquer nova etapa deve ser confirmada por sufrágio universal em cada país da União para tirar a Europa da política do “fato consumado”. Um processo indispensável à refundação da União. Uma crise está “em gestação” no tratado de Nice. Seria bom que fosse uma daquelas crises que salvam o paciente.
(Trad.: David Catasiner)