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DOSSIÊ EURO

Uma política global e centralizada

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As políticas orçamentárias e fiscais seriam mais eficazes do que a atual política monetária. A zona do euro baseia-se no mercado único de capitais e moeda única, o que significa taxas de câmbio irremediavelmente fixas entre moedas européias

Dominique Plihon - (01/12/2001)

A implantação do euro fiduciário no início de 2002 é apresentada como a última etapa, e a mais simbólica, do movimento de integração econômica e monetária na Europa. Iniciada há cinqüenta anos, em 1951, com a Comunidade Européia do Carvão e do Aço (CECA), a construção comunitária prosseguiu – nos termos do tratado de Roma de 1957, que criou a Comunidade Econômica Européia (CEE) – com a instauração de um mercado comum dos seis países membros da época1 . Essa primeira fase tinha duas características principais: inicialmente, o papel central atribuído às políticas públicas destinadas a coordenar os investimentos em escala européia e a regulamentar o mercado, particularmente nos setores da energia e da agricultura; em seguida, a quase ausência das questões monetárias nos objetivos comunitários, limitando-se o tratado a prever um Comitê Monetário de caráter meramente consultivo.

As décadas de 70 e 80 assinalam uma reviravolta radical: os governos dos países membros (que seriam 12 a partir de 1986) decidem conceder prioridade aos mecanismos de mercado no funcionamento da CEE. A Convenção única, novo tratado ratificado em 1986, traduz essa opção política ao estruturar o espaço econômico europeu na base do mercado único dos bens e serviços, dos trabalhadores e dos capitais a partir de 1992. Desde então, a Europa se insere na lógica da globalização neoliberal impulsionada, a partir do início da década de 80, pelos Estados Unidos de Ronald Reagan e a Grã-Bretanha de Margaret Thatcher. Com a ideologia da livre negociação que então se impõe, assiste-se a um recuo organizado do controle público, marcado pela aceleração das medidas de desregulamentação e de privatização.

Primazia da política monetária

Nas décadas de 70 e 80, os governos dos países membros decidiram conceder prioridade aos mecanismos de mercado no funcionamento da CEE

Há uma segunda evolução digna de nota: a moeda torna-se o principal vetor da integração. Depois do colapso do sistema monetário internacional – chamado de Bretton Woods e baseado em paridades fixas – provocado pela decisão do presidente Richard Nixon de pôr fim à indexação do dólar em relação ao ouro (15 de agosto de 1971), seguido pela generalização da flutuação da moedas a partir de 1973, os países membros do Mercado Comum procuraram se proteger contra a instabilidade monetária. A “serpente” monetária européia (1972), depois o Sistema Monetário Europeu (SME, 1979), foram implantados visando enquadrar e reduzir as flutuações entre as moedas dos países membros da CEE. As políticas econômicas, a partir de então, são dominadas pelo respeito à restrição à estabilidade das trocas e dos preços: é a doutrina do “franco forte” e da não inflação competitiva.

O Tratado de Maastricht sobre a União Européia, que entrou em vigor em novembro de 1993, levou ao extremo essa lógica de integração, ao prever as etapas e as modalidades da criação de uma União Econômica e Monetária (UEM) por meio da implantação de uma moeda única. A construção européia baseia-se, a partir de então, em dois pilares: a Convenção única, que confirma o domínio do mercado sobre o funcionamento das economias; e o Tratado de Maastricht, que estabelece a primazia absoluta da política monetária nas políticas econômicas da zona do euro.

Estabilidade vs. desemprego

Com a ideologia da livre negociação, ocorre um recuo organizado do controle público, marcado pela aceleração da desregulamentação e da privatização

A arquitetura européia torna-se, dessa forma, totalmente assimétrica. De um lado, a política monetária é organizada segundo uma estrutura federal inspirada no modelo alemão: a partir de 1999, o sistema europeu de bancos centrais (SEBC), composto atualmente por 12 bancos centrais nacionais2 e chefiado pelo Banco Central Europeu (BCE), é encarregado da política monetária única. Por outro lado, as políticas orçamentárias e fiscais permanecem descentralizadas em âmbito nacional. Só uma pequena parte das despesas públicas – o teto de 1,27% do Produto Interno Bruto (PIB) europeu, adotado em março de 1999 – forma o orçamento comunitário. E, como conseqüência da ausência de um Estado de direito democrático em escala européia, não existe imposto europeu, nem a possibilidade de fazer um empréstimo comunitário.

Segunda fonte de assimetria: os bancos centrais, tanto nacionais como europeus, são independentes e, portanto, não têm que prestar contas aos governos nem aos cidadãos. Terceiro fator de desequilíbrio: o objetivo prioritário da política econômica é a estabilidade monetária; conforme o artigo 105, alínea 1, do Tratado de Maastricht, o BCE tem como missão preservar a estabilidade dos preços. Quanto ao apoio à atividade econômica e de emprego, trata-se de um objetivo explicitamente subsidiário, enquanto, na conjuntura atual, deveria ser prioritário.

Cláusulas ultrapassadas e inadequadas

A arquitetura européia é assimétrica. A política monetária obedece a uma estrutura federal, mas as políticas orçamentária e fiscal são descentralizadas

Assim sendo, uma das principais contradições da UEM é atribuir um peso preponderante à política monetária no exato momento em que esta última é cada vez menos confiável. Sabe-se, de fato, que não é mais possível controlar rigorosamente a evolução da massa monetária, qualquer que seja a sua definição. Ora, o BCE é o único dos grandes bancos centrais do mundo que continua a apresentar objetivos nesse sentido! Efetivamente, a única variável sobre a qual os banqueiros centrais podem agir diretamente é a taxa de juros a curto prazo. Constata-se que esse instrumento é cada vez mais inoperante: as dez baixas decididas pelo Banco Central (Federal Reserve) norte-americano desde o início do ano de 2001 não tiveram efeito algum sobre a situação de recessão vivida pela economia do outro lado do Atlântico, e que os acontecimentos de 11 de setembro de 2001 só agravaram.

Isto porque o funcionamento da economia depende, antes de tudo, das taxas de longo prazo, já que o essencial da dívida das empresas e dos particulares se situa efetivamente nesse horizonte. Mas as autoridades monetárias só têm uma influência muito indireta sobre essas taxas, que dependem muito das previsões dos atores financeiros. Por outro lado, o BCE não tem o câmbio como objetivo, o que deixa as empresas da zona do euro à mercê da instabilidade monetária internacional, enquanto as quebras financeiras se multiplicaram nos últimos anos. Elaboradas na década de 80, as cláusulas do Tratado de Maastricht referentes à política monetária parecem, portanto, totalmente ultrapassadas e inadequadas ao contexto deste início do século XXI.

Prioridade de políticas econômicas

O Tratado de Maastricht confirma o domínio do mercado, estabelecendo a primazia absoluta da política monetária nas políticas econômicas da zona do euro

Ao contrário, há bons motivos para pensar que as políticas orçamentárias e fiscais seriam mais eficazes do que a política monetária no contexto da UEM. A zona do euro, como vimos, está baseada em dois princípios: mercado único de capitais e moeda única, o que significa taxas de câmbio irremediavelmente fixas entre moedas européias. Ora, numa tal situação, todas as pesquisas mostram o impacto crescente da política orçamentária sobre a atividade econômica. Esse resultado bem conhecido do modelo Mundell-Fleming3 se explica da seguinte maneira: a mobilidade dos capitais e a dimensão mundial dos mercados financeiros permitem financiar um déficit público suplementar sem alta das taxas de juro e sem avaliação do câmbio prejudicial às exportações. Existe uma outra razão, mais fundamental, para atribuir um papel mais importante às políticas orçamentárias: elas ficam muito descentralizadas no âmbito nacional, e podem, portanto, ser diferenciadas, segundo as necessidades específicas de cada país, enquanto a política monetária é global e centralizada.

Com a moeda única, os países da zona do euro renunciaram às modificações das taxas de câmbio entre suas moedas. Isso significa que os ajustes entre eles passam de agora em diante pelas variações de preços e salários, e pelas flutuações do nível das principais grandezas macroeconômicas (atividade, emprego, capital). Ora, contrariamente ao que é postulado pelas teorias de inspiração neoliberal, os preços são pouco flexíveis (pelo menos a curto prazo), o que torna difícil seu ajuste relativo entre países europeus, na ausência de variação das paridades. Um dos fatores dessa rigidez é formado pelos salários, cuja determinação depende de fatores institucionais (modos de negociação) muito heterogêneos na Europa. Keynes mostrou brilhantemente que, quando os mercados não podem se ajustar em boas condições, em conseqüência da flexibilidade insuficiente de preços e salários, as políticas econômicas tornam-se um instrumento indispensável.

As insuficiências das GOPE

Contrariamente ao que é postulado pelas teorias neoliberais, os preços são pouco flexíveis, o que dificulta seu ajuste relativo entre países europeus

Em termos de lógica, o desaparecimento das políticas monetárias nacionais deveria levar a atribuir um papel maior às políticas orçamentárias nacionais. Ora, foi o inverso que se produziu.

Rebatizado, de forma eufemística, “pacto de estabilidade e de crescimento”, o pacto de estabilidade orçamentária assinado por ocasião do Conselho Europeu de Amsterdã, em junho de 1997, perpetua efetivamente um dos quatro critérios de convergência do Tratado de Maastricht: o teto de 3% do PIB do déficit público; e chega a prever, por um procedimento especial chamado de déficit público excessivo (DPE), severas sanções financeiras contra os países que não o respeitarem. E por que razão? Para eliminar os desvios orçamentários, possível origem de inflação, contrários ao sacrossanto objetivo de estabilidade dos preços defendido pelo BCE. Impedindo os estabilizadores automáticos de atuar, essa restrição vai se tornar insuportável no momento em que a Europa correr o risco de entrar numa recessão. Ainda mais porque a ausência de harmonização se traduz por uma concorrência fiscal desenfreada entre os países membros, o que reduz os recursos orçamentários. Nesse papel contraditório, temos a Alemanha que, no governo do chanceler Kohl, havia exigido a assinatura do pacto, e que, no governo do chanceler Schröder, e às vésperas dos prazos eleitorais de 2002, bem que gostaria de diminuir as restrições...

Essa assimetria total entre políticas monetária e orçamentária confirma o abandono de uma gestão dinâmica e equilibrada da economia, baseada na busca da melhor combinação possível dos instrumentos monetários e orçamentários (optimal policy mix). Uma coordenação organizada em escala européia não é considerada como uma prioridade, o que constitui uma autêntica regressão. O único procedimento previsto para isso é o das “grandes orientações de política econômica” (GOPE), que estimula os governos a definirem sua política econômica nacional e, em seguida, a examinarem as implicações eventuais dessa política sobre seus vizinhos europeus, podendo até modificar suas opções, se ficar constatado que estas acarretam conseqüências negativas para os outros. Na prática, as GOPE não passam de meras recomendações, bastante insuficientes para conduzir a uma verdadeira coordenação das políticas econômicas.

Uma criação tecnocrática?

O euro contribui para a homogeneidade do sistema de preços nos países que o adotaram, reduzindo os custos das transações com as despesas de conversão

Os argumentos apresentados para demonstrar os “benefícios” do euro são conhecidos. A moeda única contribui para a homogeneidade do sistema de preços nos doze países que a adotaram, vantagem importante para os particulares e, principalmente, para as empresas, cujas decisões são facilitadas pelas comparações que podem fazer. Por outro lado, o euro reduz os custos das transações, suprimindo, por exemplo, as despesas de conversão entre divisas. Finalmente, elimina a especulação e os riscos de instabilidade entre elas. Em suma, melhora o funcionamento dos mercados de bens, de serviços e de capitais, e permite aperfeiçoar a construção do mercado único europeu.

Mas os “custos” da união monetária européia também são significativos e estão ligados, em grande parte, às deficiências da regulação macroeconômica. A moeda única causa menos problemas do que a filosofia liberal-monetarista que a fundamenta, com uma política monetária que se tornou ineficaz e inadequada, decidida em sigilo por autoridades submetidas às pressões dos mercados, e isso em detrimento sobretudo dos instrumentos fiscais e orçamentários. Uma reforma profunda se impõe, portanto, obrigatoriamente. Passa pela supressão dos desequilíbrios entre instituições monetárias e instituições políticas, de maneira a dotar a União dos atributos democráticos que lhe faltam. Não seria, aliás, essa carência de democracia que alimenta a indiferença, e até a desconfiança, dos cidadãos europeus em relação ao euro, considerado por muitos como uma criação puramente tecnocrática?
(Trad.: Regina Salgado Campos)

1 - Os seis signatários do Tratado de Roma foram a Alemanha, a Bélgica, a França, a Itália, o Luxemburgo e a Holanda.
2 - Três, dos atuais 15 países da União Européia – a Dinamarca, a Grã-Bretanha e a Suécia – optaram por ficar foram da união monetária e, portanto, não serão afetados pela adoção do euro.
3 - De inspiração neo-keynesiana e elaborado nos anos 60, o modelo Mundell-Fleming é a fórmula de análise utilizada por todos os manuais de economia convencionais para estudar os efeitos comparados das políticas monetárias e orçamentárias em situação de mobilidade perfeita de capitais.




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