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EUROPA

O enterro do direito de asilo

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Em nome de uma pretensa necessidade de controle da imigração foi declarada guerra ao asilo político na União Européia. Às pessoas que procuram fugir de situações aterrorizantes é oferecida a opção de se confinar em campos especiais.

Alain Morice - (01/03/2004)

As desigualdades crescentes entre países dominantes e dominados difundem o receio de uma vaga incontrolável de estrangeiros

Nas fronteiras da Europa, os refugiados estão em vias de passar a ser tratados como os outros migrantes: num clima de crescente exasperação, o asilo vem sendo progressivamente sacrificado em nome da pretensa necessidade de um “controle” seletivo da imigração. Contestável no que se refere aos princípios – na realidade, a obtenção do asilo origina-se de um direito (ratificado pela Convenção de Genebra de 1951), enquanto a imigração obedece a uma ordem discricionária –, essa confusão decorre da vontade dos países membros da União Européia (UE) de questionar o direito ao asilo... para melhor pôr fim ao direito de asilo.

As desigualdades crescentes em matéria de bem-estar, de democracia e de paz civil entre países dominantes e países dominados difundem o receio de uma vaga incontrolável de estrangeiros. A essa sensação, acrescenta-se a desordem provocada pelo incontestável fracasso das políticas de acolhimento e de integração dos migrantes. Essas obsessões1 levam os governos a fechar todas as outras vias legais às pessoas que, procurando fugir de situações aterrorizantes, tentam obter a vantagem da concessão de asilo. Muitos dos supostos “aproveitadores” do asilo arriscam suas vidas para conseguir chegar à Europa e, ao fazê-lo, confirmam de uma maneira terrível e involuntária as imagens de um fluxo impossível de ser contido. Essas premissas mobilizam todos os instrumentos do eleitoralismo xenófobo: refugiado ou não, o estrangeiro representaria um perigo e sua irrupção, uma loucura2.

Política de restrição

A luta contra a imigração clandestina tornou-se uma fonte de despesas – tão onerosas quanto ineficientes

Em 1997, o Tratado de Amsterdã tornou o asilo um aspecto prioritário da política de migrações dos quinze países da União Européia. Aperfeiçoados a partir de então, os mecanismos ideológicos e jurídicos da UE subdividem-se em três momentos: inicialmente se diz que a pressão exercida nas fronteiras tornou-se insustentável; em seguida, contestam-se a legitimidade e a pertinência do pedido de asilo; finalmente, já que tais enunciados revelam rapidamente seus limites operacionais (e um certo ônus político), dá-se um jeito de levar a incômoda questão dos refugiados para longe do olhar da sociedade civil. Ora, essa “externalização” do asilo implica inevitáveis estratégias de detenção em campos especiais: uma engrenagem que põe em risco a própria legitimidade da noção de “refugiado”.

A luta contra a imigração clandestina tornou-se uma fonte de despesas – tão onerosas quanto ineficientes. Levou os Estados a administrarem em seu território, ou tolerarem, diversos tipos de zonas ad hoc que funcionam à revelia do direito comum e preocupam, com razão, os ativistas de direitos humanos3 . Referindo-se à questão do enclave espanhol de Ceuta, no Marrocos, onde trezentas pessoas que se registraram pedindo asilo se encontram na rua, o presidente da Comissão Espanhola de Ajuda aos Refugiados (Cear) revelou sua preocupação: “É desagradável ter que dizê-lo, mas atualmente a Espanha é uma terra hostil aos refugiados devido à política do governo. (...) A Espanha democrática de 2003 esqueceu a Espanha sangrenta de 1939, que viu centenas de milhares de seus filhos fugirem do regime de terror de Franco, espalhando-se por todos os cantos do planeta4 .”

Para questionar a legitimidade de uma proporção cada vez maior dos pedidos de asilo, alguns países, como a Áustria, invocam a obsolescência dos critérios da Convenção de 1951 e propõem “uma nova abordagem que deixe de ter por base um direito individual e subjetivo, mas se fundamente na oferta política partindo dos Estados que recebam os asilados5 ”. Até 2003, a França sempre defendeu uma doutrina restritiva: somente as pessoas perseguidas pelos Estados enquanto tais podiam contar com as boas graças da Agência Francesa de Proteção (sic) aos Refugiados e Apátridas (Office français de protection (sic) des réfugiés et apatrides – Ofpra), ganhando o status de “refugiado”. Os casos decorrentes da opressão da mulher, da perseguição de minorias, do confisco de bens e até de massacres interétnicos podiam motivar a recusa de asilo, uma vez que o agente perseguidor não era o Estado. Posteriormente, a França inventou o “asilo territorial” (lei de 11 de maio de 1998), agora adotado pela União Européia como “proteção subsidiária”: um asilo restrito e, principalmente, reversível, considerado uma “autorização excepcional de permanência” e “distinta da noção do reconhecimento da qualidade de refugiado” no sentido da Convenção de Genebra.

Estigma e preconceito

Noções como de “falso refugiado” ou “refugiado econômico” visam estigmatizar pessoas que pediam asilo em condições consideradas ilegítimas

A década de 80 viu propagarem-se noções como a do “falso refugiado”, ou a do “refugiado econômico”, destinadas a estigmatizar as pessoas que pediam asilo em condições consideradas ilegítimas. “Os inúmeros pedidos de reconhecimento de refugiado apresentados por imigrantes econômicos (...) devem ser resolutamente recusados”, escrevia, em 1984, André Jacomet, presidente da Comissão dos Recursos de Refugiados (CRR) 6 . Após um período em que se ouvia denunciar “esses imigrantes clandestinos que impedem a integração dos estrangeiros que já vivem no país”, hoje é possível escutar o bordão “muito asilo acaba com o asilo” que, na linguagem da União Européia, se traduz atualmente da seguinte forma: o “inchaço de fluxos compostos por pessoas que tenham a necessidade legítima de proteção (...) e por migrantes que se utilizam dos recursos e dos procedimentos de asilo para ter acesso ao território dos Estados membros (...) constitui uma ameaça concreta à instituição do asilo7 ”.

Suspeita, a priori, de impostura, a pessoa que requer asilo acaba sendo (para cúmulo do processo) acusada de obstruir os serviços especializados envolvidos no exame de seu pedido ou na organização de sua rejeição. Para dirigir os migrantes “abusivos” – sem levar em conta quaisquer outros motivos – para as zonas de espera (enquanto é organizada sua repatriação), uma resolução européia de 1992 criou as noções de “pedido obviamente infundado” (adotada um ano mais tarde pela legislação francesa) e de “fraude deliberada” 8 Longe de conter o fluxo, esse dispositivo apenas provocou um congestionamento de pessoas que, afora qualquer procedimento contraditório, são “indesejáveis”, embora dificilmente expulsáveis: é o caso dos curdos egressos do Iraque, país para o qual as viagens aéreas foram suspensas desde a Guerra do Golfo, em 1991.

É verdade que existem certas divergências entre os Estados membros no que se refere à questão dos refugiados “clandestinos”, principalmente quando isso envolve o rendoso mercado do trabalho ilegal: foi o que se viu na Itália com as redes albanesas de mão-de-obra. Durante três anos – até ser fechado, em dezembro de 2002 – o campo de Sangatte, oficialmente confiado à responsabilidade da Cruz Vermelha pelas autoridades francesas, permitiu a passagem de, pelo menos, 80 mil refugiados para a Inglaterra. Isso pode ser interpretado como uma notável contribuição ao emprego não-declarado do outro lado do Canal da Mancha. De uma maneira geral, não é possível ignorar que os refugiados sem documentos contribuem para o funcionamento de determinados setores da economia. Mas a guerra ao asilo foi declarada e se apóia num arsenal de argumentos e métodos preocupantes que vêm avançando em duas direções: conter à distância e manter o isolamento.

Não no meu quintal

Os países europeus na verdade se sentiriam mais à vontade se não tivessem que dar asilo a refugiados

Conter o refugiado à distância: se a pessoa legitimamente receia por sua segurança, se utilizará o argumento das vantagens de um exílio fora da Europa, em local próximo ao do país de origem, que teoricamente aceitaria seu pedido de proteção. Nimby - Not in my backyard (Não no meu quintal): a aplicação desse princípio está na origem de casuísmos sutis e de grande criatividade prática. De acordo com a Convenção de Schengen, de junho de 1990, por exemplo, pesadas multas foram progressivamente aplicadas contra as empresas de transporte que estariam carregando estrangeiros suspeitos de querer emigrar de forma fraudulenta. A privatização dos serviços de controle no país de origem, por funcionários civis, e a vigilância policial dos balcões de embarque das empresas aéreas, por agentes encarregados de ensinar a detectar fraudadores em potencial, tornaram-se, atualmente, uma instituição.

Em segundo lugar, é o próprio status do refugiado que é questionado. Em 1999, durante a guerra civil iugoslava, a França resgatou um velho argumento (que fora utilizado durante os tempos da perseguição dos nazistas, entre as duas guerras): o governo daquela época decretou, sob os aplausos discretos da oposição parlamentar, que conceder o status de refugiado às minorias do Kosovo iria equivaler a ratificar “o fato consumado” dos excessos de violência praticados pelos sérvios9 . Viu-se, então, surgir um estranho raciocínio, mistura de paternalismo e culturalismo, segundo o qual as pessoas se sentiriam mais à vontade e mais dispostas a eventualmente participar da reconstrução de seu país, se ficassem num território próximo a ele10 – ou seja, na verdade é o contrário: os países europeus (que nem sempre são tão longínquos) é que se sentiriam mais à vontade se não tivessem que dar asilo a refugiados.

Desde 1992 a Europa apela para a noção de “país seguro”, que autoriza a deportação para os países de origem, ou de trânsito, desde que sejam considerados países que oferecem garantias de segurança aos refugiados. Caso tenham sido assinados acordos de readmissão, esses países devem aceitar as pessoas deportadas. Essas “garantias”, por sinal, são bastante hipotéticas em alguns dos países considerados “seguros” e onde a conjuntura política pode mudar rapidamente (como foi o caso da Costa do Marfim, para onde, em função do conflito, a França suspendeu o envio de migrantes indesejáveis) e valem ainda menos para os casos em que esses países reencaminham os refugiados para outros destinos. Além do mais, raramente essa lista se torna pública. Atualmente, os países da União Européia vêm se empenhando no sentido de chegar a um acordo – não tanto em relação ao princípio dos países seguros, mas por óbvias razões diplomáticas – sobre uma lista comum.

Asilo “interno”

Ganha força a idéia de criar um dispositivo de detenção dos estrangeiros em campos especiais

Paralelamente, uma proposta de norma européia datada de junho de 200111 abriu caminho à noção de “asilo interno”: antes de conceder a proteção, o país procurado pela pessoa que pede asilo irá verificar se ela não tem condições de encontrar, no território de seu próprio país, um local em que viva em segurança. Tais locais podem ser criados – estipula o dito projeto – por “organizações internacionais e autoridades permanentes (informalmente) vinculadas a um Estado”. Que garantias teria essa pessoa, rejeitada e enviada para zonas instáveis ou mal controladas? Srebrenica parece ter sido esquecida12 . Porém, sem esperar pelo consenso de seus parceiros, a França se apressou a incluir o asilo interno em sua recente lei – de 10 de dezembro de 2003 – sobre o asilo.

Alguns dos novos membros da União Européia, como a Polônia e a República Checa, são objeto de uma preocupação específica, pois um número considerável de refugiados penetra no espaço europeu através de duas fronteiras. Devido à norma européia “Dublin II”, em vigor desde 2003, a questão passa a ser da alçada do primeiro país por onde passar o imigrante.

No dia 22 de janeiro de 2004, ao expressar perante os ministros europeus do Interior sua preocupação com um possível “congestionamento dos sistemas de asilo”, Ruud Lubbers divulgou, em nome do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados, seus receios: “Em alguns dos novos países da União Européia (...) não existem senão uns 15 ou 20 assessores para as pessoas que buscam asilo. (...) O que irá acontecer se alguns milhares de pessoas que pedem asilo forem enviados para esses países por outros países do ‘interior’ da União? Existe um risco de colapso dos procedimentos legais nesses novos países13 .” E sugeriu – entre outras medidas – a criação de “centros de recepção europeus” com equipes de assessores e intérpretes “de toda a União Européia” – o que deixa prever uma coincidência de posições em relação aos países que já haviam questionado a Convenção de 1951. Uma orientação que, uma vez mais, sugere um dispositivo de detenção dos estrangeiros em campos especiais14.

Sem direitos humanos

O Alto Comissariado se coloca, progressivamente, a serviço das políticas européias de deslocar os lugares de asilo

Em fevereiro de 2003, o governo britânico propôs que os pedidos de asilo fossem feitos nos respectivos “centros de trânsito” (transit processing centres), longe de olhares curiosos, onde se procederia à triagem entre bons e maus refugiados – pelo menos daqueles que tivessem sobrevivido à viagem, pois atualmente ficou evidente que a mortalidade dos candidatos a asilo se tornou um modo de controlar este último. Foi sugerida, para “exportar” essa situação, a abertura de plataformas off-shore em países como o Marrocos, a Turquia, a Croácia, a Somália e o Irã – países “seguros”, é o que se depreende implicitamente15 ! Porém, o Alto Comissariado para os Refugiados já invocara, de seu lado, a necessária “partilha do ônus”, lançando, no final de 2002, a operação “Convention Plus”, destinada a difundir a idéia de que os refugiados deveriam ficar, quando possível, em zonas próximas a seu país de origem. Incentivado pela proposta britânica, sugeriu o seguinte arranjo: os “refugiados econômicos” e os requerentes “abusivos” de asilo seriam alocados no interior das fronteiras da União Européia – muito possivelmente, nos países recém-admitidos16 .

A proposta britânica foi rejeitada na reunião de cúpula de Tessalônica, em junho de 2003, quando os Estados membros optaram por privilegiar os acordos de readmissão com os países de emigração. Mestre na arte de mudar de posições em relação à questão, Ruud Lubbers, o diretor do Alto Comissariado para os Refugiados, lançou uma severa advertência aos Estados da União Européia, em novembro de 2003, quanto à elaboração de uma política comum de asilo em que os direitos humanos não estariam garantidos (principalmente no que se refere aos “países seguros”). Apesar dessas declarações, entretanto, o Alto Comissariado aparentemente afastou-se de sua vocação de proteção às pessoas em perigo e de ajudá-las a se reinstalarem para se colocar, progressivamente, a serviço das políticas européias de deslocar os lugares de asilo17.

A lógica da detenção

Um racismo anti-refugiados dirigido contra determinados grupos nacionais ou étnicos é a conseqüência inevitável

O isolamento dos refugiados implica, automaticamente, na criação de campos especiais. As noções de “países seguros”, de “acordos de readmissão” e de “centros de trânsito” implicam, todas elas, em tratar a questão por grupos, de onde decorre uma lógica de exceção baseada na detenção coletiva, permanentemente renovada, de determinadas categorias de pessoas. A Convenção de 1951 estendia o conceito de asilo a “qualquer pessoa que, com justo motivo, temesse estar sendo perseguida” devido a qualquer tipo de atividade18 . A nova política européia, sustentada pelo Alto Comissariado para os Refugiados, enuncia, ao contrário, que existem pessoas que, devido às suas atividades, não têm o legítimo direito a pedir asilo. A operação ideológica é perigosa por ser performativa: designa e fixa os grupos segundo o critério de sua origem, confirmando, dessa forma, sua razão de ser. Em médio prazo, um racismo anti-refugiados dirigido contra determinados grupos nacionais ou étnicos – como já existe na Itália em relação aos albaneses ou, na França, contra os ciganos romenos – é a conseqüência inevitável desse tipo de política.

Existe um segundo perigo no tipo de relações internacionais que essas políticas de externalização e de campos irão incentivar. Ao invés de nos afastar do imperialismo, essa recusa nos leva de volta a ele. O processo de admissão dos novos Estados membros da União Européia já revelou negociações pouco virtuosas em que o “ingresso de entrada” era pago de acordo com a boa vontade demonstrada na ajuda a conter as migrações: é o caso, por exemplo, da Polônia, primeiro país com o qual o “grupo de Schengen” fez um acordo de readmissão na década de 90. Atualmente, entretanto, quer se trate de acordos dessa natureza ou de plataformas para os requerentes de asilo, percebe-se um dispositivo preocupante de conchavos e de divisão mundial do trabalho.

Chantagem e exploração

Existirá uma tensão crescente entre países que pretendam se unir contra o refugiado, esse inimigo imaginário

Os conchavos: por trás da cortina de fumaça da ajuda ao desenvolvimento (a ser negociada pelos países endividados mediante sua cooperação, na origem, na luta contra a imigração) surgem uma corrupção crescente de dirigentes políticos – que, muitas vezes, são beneficiários exclusivos dessas ajudas –, o reforço dos sistemas de clientelismo herdados da colonização e, em médio prazo, uma tensão crescente entre países que pretendam se unir contra o refugiado, esse inimigo imaginário. Um sintoma alarmante: a noção de “país de emigração ilegal” já entrou em cena, numa afronta à Declaração Universal dos Direitos Humanos que proclama o direito de qualquer pessoa a deixar seu país19 .

A divisão do trabalho: paralelamente à exploração intensiva da agricultura, das minas, das crianças e do turismo, por que não imaginar novas especializações nacionais, tais como a administração, por controle remoto, de centros de detenção deslocalizados, com “assessores técnicos” e apoio logístico dos países ocidentais?

Alguém quer indícios que antecipem esse tipo de cenário? Em setembro de 2003, ao constatar a estagnação das negociações de acordos de readmissão, o comissário europeu Antonio Vitorino manifestou o desejo de premiar a boa vontade dos Estados que aceitassem receber em seu território os migrantes clandestinos que dali tivessem vindo (nacionais ou em trânsito), mediante a concessão de cotas de imigração a esses mesmos países. Principalmente, acrescentou, no que se refere a trabalho não qualificado, do qual a Europa necessita – e explicou que a idéia tivera origem na Itália, que já a aplicava20 .

E no dia 8 de janeiro de 2003, o Conselho Federal Suíço e o governo do Senegal assinaram um “acordo de trânsito” segundo o qual o Senegal se empenhará em garantir a recepção e encaminhamento de cidadãos africanos que a Suíça venha a decidir repatriar ou impedir a permanência em seu território, cabendo ao Senegal desvendar e identificar o país de origem. Bastante elíptico, o artigo 15 do protocolo menciona “prestações especiais” cujas despesas seriam “custeadas em partes iguais”. Imaginem-se as injustiças a que essa inovação poderia ter levado, caso não tivesse fracassado devido às conseqüências da ação conjunta (por motivos distintos) do clamor que provocou em Dacar, assim como entre os ativistas suíços de direitos humanos. Mas fracassou por quanto tempo?

(Trad.: Jô Amado)

1 - No sentido etimológico da palavra, que tem a conotação de se estar ou de se sentir cercado.
2 - Em relação ao significado dessa “retórica do perigo latente”, ler, de Didier Bigo, “Sécurité et immigration”, Cultures et Conflits nº 31-32, outono-inverno de 1998.
3 - Ver o site da rede Migreurop: http://www.pajol.eu.org
4 - El País, Madri, 2 de janeiro de 2004.
5 - Documento apresentado na inauguração da presidência austríaca da União Européia, em 1998. No ano passado, a divulgação de um documento que sugeria que a Grã-Bretanha pensava em romper com a Convenção obrigou o governo de Anthony Blair a emitir um desmentido (The Guardian, Londres, 6 de fevereiro de 2003).
6 - Prefácio do livro La protection des réfugiés en France, de Frédéric Tiberghien, Ed. Econômica, Paris, 1999.
7 - Comunicação da Comissão Européia, em 26 de março de 2003, citada por Patrick Delouvin em “Europe: vers une externalisation des procédures d’asile?”, Hommes & Migrations nº 1243, maio-junho de 2003.
8 - Resolução dos ministros europeus responsáveis pela imigração, Londres, 30 de novembro -1º de dezembro de 1992.
9 - Cf. “Quel asile pour les Kosovars”, Plein Droit nº 44, dezembro de 1999. Um telegrama diplomático expedido no dia 12 de abril de 1999 recomendava às embaixadas e delegações francesas que selecionassem cuidadosamente os refugiados, exigindo, principalmente, a existência, na França, de um parente com residência.
10 - Este argumento é tão falacioso que foram os kosovares que inauguraram o campo de Sangatte, criado em setembro de 1999 para acabar com a vagabundagem daqueles refugiados “provisórios” pelas ruas de Calais.
11 - Dois anos depois, essa norma ainda não foi adotada – indício seguro das divergências entre os Estados membros.
12 - Ler, de Daphné Bouteillet-Paquet, “Un droit d’asile qui s’effrite”, Plein Droit nº 57, junho de 2003.
13 - Comunicado do Alto Comissariado à imprensa, 22 de janeiro de 2004.
14 - Ver a nota de rodapé número 3.
15 - Cf. Claire Rodier, “Les camps d’étrangers, nouvel outil de la politique migratoire de l’Europe”, Mouvements nº 30, Paris, novembro-dezembro de 2003. Ver também os sites pajol.eu.org e statewatch.org
16 - Comunicado de Ruud Lubbers durante a reunião informal dos ministros do Interior, Veria, 28 de março de 2003.
17 - Essa orientação provocou acirradas críticas à Grã-Bretanha e ao Alto Comissariado para os Refugiados por parte da Anistia Internacional, que a considerou “ilegítima e impraticável”.
18 - Raça, religião, nacionalidade, grupo social e opiniões políticas são os critérios da Convenção de 28 de julho de 1951.
19 - “Les Quinze na sanctionneront pas les pays d’émigration illégale”, título de artigo do Monde, 23-24 de junho de 2003.
20 - Le Monde, 3 de outubro de 2003.




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