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POLÍTICA / ESTADOS UNIDOS

Por que o Congresso não acaba com a guerra do Iraque?

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No período recente, quase toda vez que um presidente norte-americano enviou tropas ao exterior, o Congresso abdicou de suas prerrogativas constitucionais em matéria bélica. Daí os obstáculos que enfrentam agora os democratas realmente desejosos de pôr fim aos combates no Oriente Médio

Ryan Hendrickson - (14/01/2008)

As eleições legislativas norte-americanas de novembro de 2006 se traduziram, ou pelo menos alguns assim pensavam, no envio de uma mensagem clara: ao votar contra os republicanos (que perderam mais de 5% do eleitorado e umas 30 cadeiras na Câmara dos Representantes), a maior parcela do eleitorado manifestava sua vontade de mudar o rumo da política externa do país. Mais precisamente, a vontade de sair do lamaçal iraquiano. Daí a escolha de uma nova maioria democrata, tanto no Senado quanto na Câmara. Porém, já passou mais de um ano, e os norte-americanos continuam mobilizados no Iraque. Parece que os parlamentares democratas pouco ou nada fizeram para mudar o rumo da guerra. De fato, mal haviam conquistado a maioria nas duas casas do Congresso, o presidente George W. Bush decidia aumentar o montante de tropas no Iraque, despachando para lá 21.500 soldados suplementares. A política militar de Bush e a reafirmação de suas prerrogativas são a ilustração do poder que o chefe do executivo estadunidense (que também é o comandante das forças armadas) detém em tempos de guerra. Implicitamente, dão a medida do desafio que o Congresso enfrenta quando tenta, nesse preciso quesito, mudar o rumo da estratégia da Casa Branca.

Desde a Segunda Guerra Mundial até a presidência de Bill Clinton, cada vez que decisões de natureza bélica se colocaram na ordem do dia, o Congresso se eclipsou diante do “comandante-em-chefe”. Todos, ou quase todos, os presidentes reafirmaram, assim, seu poder. A única exceção ocorreu em 1973-1975, no contexto particular de uma Casa Branca enfraquecida pelo escândalo Watergate, pelos movimentos pacifistas e pela desastrosa propagação da guerra do Vietnã ao conjunto da Indochina, quando o Congresso impôs o fim do conflito ao recusar financiar o prosseguimento e a intensificação das operações militares.

Em sua origem, a Constituição norte-americana foi redigida para instaurar um sistema de controle e equilíbrio (cheks and balances) entre os três poderes: executivo, legislativo e judiciário. No que diz respeito à guerra e ao uso no exterior da força militar, os pais fundadores da nação foram claros: nenhum presidente pode requisitar forças armadas sem o apoio explícito do Congresso, salvo na hipótese em que os Estados Unidos devam “repelir ataques repentinos”. Apenas ao Congresso cabe “declarar a guerra” e “montar e manter exércitos”, entre outras prerrogativas militares [1]. Embora a função de “comandante-em-chefe” seja conferida ao presidente, o Congresso detém uma autoridade considerável em matéria militar, tal como especificam as análises históricas dos debates ocorridos por ocasião da ratificação da Constituição. O Congresso, se decidir usá-la, dispõe igualmente de diferentes meios para conter a ação do presidente. O mais importante: o poder de controlar – e, se for o caso, de interromper – o financiamento de operações militares [2].

No curso do primeiro século e meio de existência da república norte-americana, o Congresso conseguiu proteger seus poderes constitucionais de guerra contra a cobiça do presidente [3]. Mas, desde a Segunda Guerra Mundial e o início da guerra fria, os parlamentares norte-americanos hesitam em usar esses meios de controle. Quando descobriu que o Ministério da Defesa, na presidência de Richard Nixon (1969-1974), tinha ordenado operações clandestinas de bombardeio no Camboja durante a Guerra do Vietnã, o Congresso se mostrou pouco disposto a impor ao comandante-em-chefe limites estritos destinados a impedir que ações semelhantes se reproduzissem [4].

Em 1973, desconsiderando o veto do presidente Nixon, o Congresso votou a lei sobre os poderes de guerra (War Powers Act), que obriga o presidente a “consultar” o Congresso antes e durante operações militares [5]. Essa lei também estipula que as operações externas não podem prosseguir além de sessenta dias sem que o Congresso as aprove. Mas essa disposição de a frear a ação da Casa Branca tem se revelado ineficaz. Os diferentes presidentes a interpretaram em seu proveito: em lugar de “consultar” o Congresso, eles em geral têm-se contentado em “informar” alguns parlamentares de peso pouco antes de lançar uma operação militar.

O presidente George H. W. Bush (1989-1993), por exemplo, só comunicou ao Congresso sua decisão de invadir o Panamá em 1989 cinco horas antes do início dos combates. Em 1986, o presidente Reagan (1981-1989) revelou a um pequeno grupo de parlamentares importantes o projeto de bombardeio contra a Líbia três horas antes de seu desencadeamento. No caso da invasão americana à ilha de Granada em 1983, nenhuma consulta real ocorreu. De igual modo, quando, em 1980, o presidente democrata Jimmy Carter (1977-1981) lançou a operação visando resgatar os reféns norte-americanos detidos no Irã – a qual mobilizou as forças de operação especial e redundou em retumbante fracasso –, ele ignorou os conselhos dos membros de seu próprio partido e fez pouco caso do Congresso (onde seus amigos democratas eram maioria) [6].

A lei sobre os poderes de guerra tem sido, assim, quase sistematicamente desrespeitada pelo comandante-em-chefe, seja republicano, seja democrata. E o Congresso vem mostrando sua disposição de tolerar o prosseguimento de missões militares, uma vez desencadeadas [7]. Quanto mais se fortaleceram o poder e a influência do executivo, à medida que se apagava a lembrança dos abusos de poder de Watergate, mais o Congresso renunciou a suas prerrogativas militares constitucionais [8]. Essa situação caracterizou também os oito anos que antecederam a atual administração Bush.

Durante a presidência de Bill Clinton (1993-2001), os altos dirigentes da Casa Branca continuaram a sustentar que o comandante-em-chefe estava autorizado a utilizar a força sem consentimento prévio do Congresso. Seja no caso dos bombardeios contra o Iraque ordenados pelo presidente Clinton em diversas ocasiões, ou de sua decisão de mobilizar 10 mil soldados norte-americanos no Haiti em 1994, ou dos mísseis disparados contra os supostos esconderijos de Osama Bin Laden em 1998, essa maneira de proceder se tornou rotineira [9].

Mas dois casos de intervenção militar merecem atenção: o da Bósnia em 1995 e o de Kossovo em 1999. Quando os Estados Unidos usaram a força na Bósnia, o Conselho de Segurança da ONU e a Otan aprovaram explicitamente essa decisão. Militares norte-americanos efetuaram a maioria dos cerca de 3.500 bombardeios da Otan contra as forças bósnias e sérvias. Para justificar essa ação junto aos parlamentares norte-americanos, o presidente Clinton afirmou que seus poderes de comandante-em-chefe autorizavam tais bombardeios, sem necessidade de um aval legislativo [10]. Então com maioria republicana, o Congresso não se pronunciou sobre a constitucionalidade dessa decisão, esperando para apreciar suas conseqüências políticas. Quando, em seguida, a administração Clinton enviou milhares de soldados norte-americanos para as fileiras das forças de manutenção da paz da Otan na Bósnia, os parlamentares republicanos se pronunciaram a favor de um “apoio às tropas, mas não à política” [11]. Em suma, procuravam evitar endossar a responsabilidade constitucional da missão, mas fazendo a demonstração simbólica de seu patriotismo e de seu “apoio às tropas”.

A mesma ambigüidade (ou o mesmo jogo duplo) se manifestou do lado da Casa Branca. Antes dos bombardeios aéreos da Otan em Kossovo (março-maio de 1999), Clinton expressou o desejo de que a intervenção norte-americana obtivesse o aval do Congresso. Todavia, ao mesmo tempo, valeu-se de seu poder de agir, conforme o caso, independentemente da vontade dos parlamentares. O presidente esperava assim contar com uma garantia, sem correr o risco de criar um precedente que pusesse em cheque os poderes militares do chefe do executivo [12]. No caso em questão, a Câmara dos Representantes preferiu não tomar posição, contentando-se em deixar o presidente agir.

Uma vez desencadeados os bombardeios, o deputado republicano da Califórnia (e ex-professor de direito) Thomas Campbell, fraco-atirador dentro de seu próprio partido, tentou testar os poderes de guerra do Congresso, solicitando, numa primeira votação, a retirada de todas as forças americanas da zona de conflito. Depois, por ocasião de uma segunda votação, exigiu que o Congresso declarasse guerra à Sérvia. Campbell esperava assim que os tribunais (e, no caso, a Suprema Corte) determinassem a conformidade da política iugoslava de Clinton com seus poderes constitucionais. Desprovido de apoio no seio da direção de seu partido, e também nas fileiras democratas, ele só pôde constatar o fracasso sucessivo de seus dois projetos de lei. Os deputados democratas propuseram, por sua vez, uma moção de apoio à participação militar dos Estados Unidos, mas ela não recebeu votos suficientes dos republicanos para ser adotada [13].

Em suma, o Congresso de maioria republicana não contestava a constitucionalidade da ação do presidente democrata, mas tampouco lhe concedia seu apoio. Numerosos deputados democratas, inclusive o presidente do grupo, Richard Gephardt, declararam que, na sua opinião, lhes parecia inoportuno que o Congresso emitisse uma opinião sobre a constitucionalidade dos bombardeios no momento mesmo em que os combates prosseguiam [14].

Esse esquema de um Congresso que dá prova de um espírito partidário, mas concedendo no fim das contas seu aval ao presidente, caracteriza a interação entre o executivo e o legislativo em matéria de poderes de guerra, e permite compreender melhor o atual caso do Iraque. Pois esse mesmo espírito de partido se manifesta atualmente e os amigos desta vez são parlamentares republicanos que alegam que o Congresso (de maioria democrata) não dispõe da autoridade constitucional para se contrapor à vontade do chefe das forças armadas, embora a Constituição proclame o contrário. E numerosos parlamentares democratas também se opuseram ao senador Edward Kennedy, membro eminente de seu partido, quando ele condicionou a um voto dos parlamentares o recente aumento dos efetivos militares norte-americanos no Iraque. Vários dirigentes democratas contestaram então a constitucionalidade de tal proposta, o que trouxe tranqüilidade aos planos da Casa Branca [15].

Em resumo, no período recente, quase toda vez que um presidente norte-americano enviou tropas ao exterior, o Congresso abdicou de suas prerrogativas constitucionais. Em geral ele se contentou em emitir protestos simbólicos ou votar resoluções – não restritivas – criticando a ação do presidente. É de novo o caso, no atual momento. Daí os obstáculos que enfrentam agora os democratas realmente desejosos de pôr fim à guerra no Iraque. O anúncio de uma operação militar contra o Irã, em contrapartida, pode ver-se frustrado pela dúvida crescente que hoje paira sobre toda revelação vinda da Casa Branca de uma nova ameaça iminente à segurança mundial.



[1] James Madison, Notes of debates in the Federal Convention of 1787 (1966; reedição, W. W. Norton, Nova York, 1987). Constituição dos Estados Unidos, artigo 1, seção 8.

[2] Charles A. Lofgren, “War-making under the Constitution: the original understanding”, Yale Law Journal, n.º 81, 1972.

[3] Francis D. Wormuth e Edwin B. Firmage, To chain the dog of war: the war powers of Congress in history and law, 2ª edição, Urbana, University of Illinois Press, 1989.

[4] John Hart Ely, War and responsability: constitutional lessons of Vietnam and its aftermath, Princeton University Press, 1993.

[5] O Congresso pode desconsiderar o veto presidencial obtendo uma maioria de dois terços em cada uma das câmaras.

[6] Robert A. Katzman, “War powers: towards a new accommodation”, em Thomas E. Mann (org.), A question of balance: the president, the Congress, and foreign policy, Washington, D.C., Brookings Institution, 1990.

[7] No caso da Guerra do Golfo (1991), o Congresso aprovou o desencadeamento das operações militares, com vários democratas apoiando o presidente Bush pai.

[8] Acerca dessa noção mais ampla de executivo imperial, ver Arthur M. Schlesinger, Jr., The imperial Presidency, Houghton Mifflin, Boston, 1989.

[9] Ryan C. Hendrickson, The Clinton wars: the Constitution, Congress and war powers, Nashville, Vanderbilt University Press, 2002.

[10] Bill Clinton, “Letter to congressional leaders reporting on the deployment of United States aircraft to Bosnia-Herzegovina”, Public papers of the presidents, 1º de setembro de 1995.

[11] Congressional Record, 13 de dezembro de 1995, H 14849.

[12] Bill Clinton, “Letter to congressional leaders reporting on airstrikes against Serbian targets in the Federal Republic of Yugoslavia (Serbia and Montenegro)”, Public papers of the presidents, 26 de março de 1999.

[13] Hendrickson, ibid.

[14] Jon Sawyer, “Congress faces the unpleasant task of going on record about war in the Balkans”, St Louis Dispatch, 25 de abril de 1999.

[15] Jon Ward, “Kennedy proposal uncovers party rift, leave Irak now vs. slow retreat”, The Washington Times, 10 de janeiro de 2007.


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